光华元年，中国神策军海军制定了第一个海军五年发展计划，打造九九舰队案、全铁甲战斗舰，以及驱逐英国和其他列强海军在中国周边沿海地区的势力范围，夺取东亚制海权。
光华五年，第四次雅片战争结束，中国海军超额完成了一五计划任务，海军力量扩张东亚、东北亚、东南亚至整个西太平洋。
根据中英马尼拉条约附加备忘录的秘密规定，英国海军势力范围退至北纬3度线以南，东京180度线以西。即以新加坡和婆罗洲中间海域为南北分界线，以北为中国海军势力范围，以南为英国海军势力范围。以本初子午线为东西分界线，以东的太平洋海域为英国海军势力范围，以西的太平洋海域为中国海军势力范围。
中英两国虽然划分了海上势力范围，但双方显然都不会满足现有的海上势力范围，英国海军早晚会卷土重来，中国海军自然不会坐以待毙。
因此，在光华六年初李卫国召开的御前会议上，为海军下一个五年发展计划进行筹谋，即二五计划，时间轴划定在光华六年至光华十年（1871至1876年）。
九九舰队案完成后，主力战斗舰总计九艘铁甲舰和九艘穹甲巡航舰，用来巡逻警戒中国周边沿海海域倒是足够了，但是若用来巡航整个西太平洋地区，却显得数量不足了。
这是因为，海军战舰如今全部使用蒸汽机动力和烧煤系统，不像传统木质风帆战舰那样不需要经常维护和加煤，铁甲战舰的蒸汽机和烧煤系统设备面临着老化、磨损等日常故障。
这样一来，中国海军的战舰保养和战备就显得格外重要了。
第四次雅片战争结束后，中国海军主力舰几乎全部躺在船坞中维修保养，周边沿海只有小型护卫舰、炮艇巡逻，深海地区根本没有战舰巡航。不足以显示中国海军对西太平洋的控制能力。
发现这一问题后，海军部立即在御前会议上提出了这一问题，并且得到李卫国高度重视。
最后，李卫国根据后世常用的海军保养和战备规则，拍板做出决定。
整个中国海军四大洋舰队，平均分作三批次，一批次进行日常战备巡航，一批次日常驻泊港口，一批次进坞维修，依次进行轮换。确保战舰得到及时保养，又不影响战备。
这样一来，中国海军之九九舰队主力，平时只有六艘战舰进行战备巡航，面对整个西太平洋广袤的海域，就更显得不足了。
针对这一情况，海军力量扩充就成为迫在眉睫的事情了。
当然，最重要的原因还是因为英国海军正在大规模扩充。自从英国亚洲舰队在七洲洋海域全军覆没之后，英国海军就开始奋发图强了。在本杰明的大力支持下，英国各地掀起了各自先进战舰设计比赛，英国海军将选出最优秀的设计进行建造。
这本身就是对中国海军的一种巨大压力，所以中国海军进行扩充也就成为必然了。